우리나라 기업들의 실무에서 Policy(정책 또는 방침이라 번역됨) 개념은 Strategy(전략 또는 방침이라 번역됨)란 용어와 혼동되거나 혼용되는 경우가 많다. ISO 9000에서 “품질정책(quality policy)”은 매우 중요한 개념이다(우리나라에서는 품질방침으로 번역됨). 그러나 말콤볼드리지(MB) 모델에서는 “전략수립(strategic planning)”은 7개 범주 중 하나의 범주로 중요하게 사용하지만 정책이란 용어가 사용되지 않는다(NIST, 2014). 유럽품질상(EQA; European Quality Award)에서는 “정책과 전략(policy and strategy)”을 9개 범주 중 독립된 범주로 설정하여 오랫동안 사용해 오다가, 최근모델(EFQM, 2013) 에서는 범주명칭을 “전략”으로 표현하였으며 그 세부항목에서는 “전략과 지원 정책(strategy and supporting policy)"이라는 표현을 사용함으로써 전략을 상위 개념으로 설정하고 있다. 또 다른 품질경영 모형인 일본의 데밍상 기준(JUSE, 2014) 에서는 6개 심사범주 중 “경영방침(management policy)과 전개”라는 범주를 첫 번째 범주로 설정하고 있다.

우리나라 산업계의 품질분야에서도 ISO 9000의 영향으로 품질방침(quality policy)이란 용어는 매우 많이 사용된다. 또한 전략이란 용어는 중장기 전략경영의 일환으로 거의 모든 기업에서 사용하고 있다. 그럼에도 불구하고 경영방침과 경영전략, 품질방침(quality policy)과 품질전략(quality strategy)과 같은 용어들의 개념을 명확히 이해하고 구분하여 사용하는 경우는 많지 않다. 즉, Policy와 Strategy라는 용어는 매우 많이 또 중요하게 사용됨에도 불구하고 그 차이를 명확히 이해하지 못하고 사용하는 경우가 많은 것이 현실이다.

영어의 “policy”란 용어는 우리말로 정책 또는 방침이라고 번역된다. 경영학계에서는 정책이란 용어를 주로 사용하고 국내외 대학교에서는 경영정책(실제 내용은 경영전략이더라도)이란 명칭의 과목이 오래전부터 개설되어 왔었다(Kim & Cho 1992, 19p; Kwak 1983, 5-10). 산업계에서는 두 가지 용어를 모두 사용하나, 품질분야에서는 일본식 TQM의 영향을 받아 방침이란 용어를 더 많이 사용하는 경향이 있다. 이에 따라서 우리나라에서는 ISO의 “quality policy"를 품질방침으로 번역하여 사용하고 있다. 일본의 TQM에서는 데밍상 심사범주이기도 한 ”경영방침의 수립과 전개“를 실행하는 방법인 방침관리(policy management)를 주요한 기법으로 삼아왔다. 그러나 오늘날 방침관리에서 사용하는 경영방침이라는 단어가 실질적으로 경영정책이기 보다는 경영전략을 의미하고 있으며, 따라서 방침관리도 전략경영(strategic management)로 보아야 할 것이다(Chung, 1984).

한 기업에서 전략과 방침(또는 정책)이란 두 가지 용어를 개념의 명확한 구분 없이 혼용하여 사용하고 있는 경우에는 혼선을 초래하는 경향을 보인다. 적지 않은 기업에서 경영전략과 경영방침이 둘 다 존재하며 그 개념적 차이를 명확히 정의하지 않고 비슷하게 또 적당히 사용하여 그것들의 전개과정에서 혼란을 초래하는 경우를 볼 수 있다.

이러한 용어들과 관련 개념의 혼선은 미국에서 관련 이론의 발전과정과 관련이 있으며, 또한 일본을 통하여 우회 수입되는 과정에서 사용되는 용어의 혼선이 더해져서 발생하는 것이다. 전략에 대해서는 그 이론이 많이 소개되어 비교적 잘 알고 있는 편이지만, 정책이란 개념을 모름으로서 비슷하게 이해하고 혼용하여 사용하고 있는 경우가 많은 것이다. 정책이란 용어는 기본적으로 전략이론 분야에서 다루어지는 용어이나, 1970년대 전략 패러다임이 등장하기 이전의 1960년대 초반의 패러다임으로서(Schendel & Hofer 1979, 1-8) 근래의 전략에 관한 문헌들에서는 거의 그 내용이 구분되어 소개되지 않고 있기 때문이다.

품질전략과 품질정책이란 용어가 품질분야에서 매우 중요하게 사용되는데도 불구하고, 전략과 정책을 품질분야로 국한하여 품질전략과 품질정책에 대해서 살펴본다면 전략이나 정책의 이론적 틀과 개념에 맞추어 이에 대한 소개를 하는 논문은 거의 없다. 더욱이 품질전략과 품질정책을 직접적으로 비교하여 그 개념적 차이와 그에 따른 내용을 밝힌 논문도 거의 없다. 본 논문에서는 문헌적 고찰을 통하여 전략과 정책의 개념과 그 차이를 소개함으로써 산업계에서의 두 개념에 대한 올바른 사용을 유도하고자 한다. 다음으로는 품질분야에서 많이 사용되는 품질정책과 품질전략의 내용이 무엇인지를 경영전략과 경영정책의 개념적, 이론적 틀 속에서 살펴보고 분석함으로써 그 내용적 대안들을 제시하고자 한다. 본 논문은 품질전략과 품질정책의 개념을 제시하고 양자의 차이를 규명함으로써 우리나라의 기업들이 품질 업무를 해나가는데 있어서 양자 사이의 개념적 혼선을 줄여줌으로서 적합한 사용을 도울 것이다. 또한 양자에 대한 대안적 내용들을 제시함으로써 기업들이 적절한 품질전략이나 품질정책을 수립하는데 유용한 지침이 될 수 있을 것으로 기대된다.

전략의 개념은 학자들에 따라서 ‘특정 기업이 장기적 목적과 목표를 결정하고 이것을 실현하기 위해서 각종 행위들을 수행하고 자원을 배분하는 것“(Chandler 1962, 16), ”기업의 강점과 약점을 기업주변의 환경에서 오는 기회와 위기에 대응하는 것“(Andrews, 1980), “경쟁우위를 획득하는 방법에 대한 이론“(Barney & Hesterly 2006, 5) 등 다양하게 정의하고 있다. 그 핵심적 내용은 목표의 설정과 설정된 목표를 달성하기 위한 핵심 수단으로 정의할 수 있을 것이다. 전략의 개념은 많은 전략에 관한 교재들이 제공하고 있으므로 간략히 다루고 본 논문에서는 비교적 익숙하지 않은 정책의 개념을 문헌적 고찰을 통하여 보다 집중적으로 살펴보고자 한다.

품질 관련 용어 정의에 관한 가장 권위 있는 문헌의 하나인 ISO 9001: 2000 해석지침서(KFQ, 2001)에서는 다음과 같이 정의한다.

위의 정의에서 정책의 개념이라고 볼 수 있는 부분은 “최고경영자에 의하여 공식적으로 표명된”, “의도 및 방향”이다. 비고에서는 조직 내 다른 방침들과의 일관성을 필요로 하며, ISO가 제시하는 품질경영 원칙과 연관된 하위개념이며 품질목표보다는 상위개념이라는 것을 보조적으로 설명한다. 전략을 일반적으로 최고경영자가 주도적으로 수립하는 “방향”과 관련있는 것이라고 본다면, 정책과 전략과의 차이가 분명하지 않아 보인다.

따라서 위와 같은 정의만으로는 정책의 개념을 전략과 구분하여 이해하기에 충분하지 않은 것으로 보인다. 다음으로는 정책에 관한 고전적 문헌들을 고찰하기로 한다. Schendel & Hofer(1979, 7-8)는 정책은 “일상적 의사결정에서의 기능을 통합하기 위한 것”이라고 하였으며, Ackoff(1970)는 “ 활동대안을 선택하기위한 규칙, 즉 의사결정 규칙이다”라고 하였다. Linneman(1980)은 "최고경영자의 활동을 지배하는 행동규칙이며 회사에 받아들여질 수 있는 활동대안을 제시하는 것으로서 게임의 규칙과 같은 것이다“라고 주장하였다. Stiner & Miner(1977)는 "활동의 지침 또는 사고의 경로이다” 라고 말하며 “정책은 절차로 스며들고, 절차는 다시 규칙(rules)으로 스며든다”고 하였다. 또 그들은 정책은 활동이 취해질 방향을 언급하고 경계를 설정하며 업무상 수많은 질문에 대한 쉬운 가이드가 된다고 하였다. 또한 수명이 길며 전략과 같이 조직수준별(넓게 또는 좁게)로, 자원별로 사용이 가능하다고 하였다.

Schendel & Hofer(1979, 7-8)는 정책이 중요해진 것은 기업의 규모가 커지면서 기능 간에 상충적 목표와 가치로 인하여 갈등이 생기고 이러한 갈등을 조정하기 위해서는 이들의 상급자(일반적으로 기업의 최고경영자인 사장)가 자신의 의사결정의 선택 방향을 명확히 하고 구성원들에게 이를 알리 필요성이 커진 때문이라고 한다. 즉, 전략이 외부환경 변화에 적응하기 위한 조직의 대응방향이나 수단을 강구하는 것이라면 정책은 내부 통합을 목적으로 하는 것이다.

품질비용 개념은 의사결정에 따른 관련 요소들 간의 상충적 관계에서 전체 요소들의 비용을 계량화하여 전체 비용을 도출함으로써 최적 의사결정을 해나가는 방법이다. 반면에 정책은 상충적 요소들을 비용으로 계량화하기가 어려운 상황에서 경영자의 주관적 판단으로 요소들에 차별적 가치를 부여 한 후 선택을 하는 방법이다. 예를 들어서 설계품질과 원가의 상충관계에서 고품질이 중요한지 저원가가 중요한지를 선택하여 그것을 조직이 나아가야 할 방향으로 설정하는 방식이다. 따라서 정책은 조직이나 경영자가 추구하는 가치관을 반영하며 이러한 가치관을 모든 구성원이 공유하고 따를 수 있도록 글로서 공포한다. 따라서 경영정책은 경영이념이나 경영철학, 핵심가치 등과 더불어 조직의 가치체계를 구성하는 기둥이 된다.

Schendel & Hofer(1979, 8-9)는 1970년대 이후 오일 쇼크와 같은 기업의 환경 변화가 극심해지면서 외부환경 변화에 대한 대응을 강조하는 전략이 중요하게 되었고, 정책 패러다임의 시대가 전략패러다임의 시대로 넘어가게 되었다고 한다. 그에 따라 정책은 전략의 한 구성요소로 여겨지게 되었다. 오늘 날에도 외부환경 변화에 대한 대응과 내부 통합과 정렬은 전략의 중요한 두 가지 축으로 인정되고 있다. 여기서 정책은 내부 통합의 역할을 주로 담당한다고 볼 수 있을 것이다.

이러한 논의들을 바탕으로 전략과 정책의 개념을 비교 정리하면 <Table 1>과 같다. <Table 1>을 살펴보면 양자는 경영자가 주도한다는 점에서 비슷해 보이지만 기본적으로 목적이나 실현 방법에서 매우 큰 차이를 보이고 있다. 일상적인 품질관리시스템의 구축과 시스템 운영의 안정을 요구하는 ISO 9000에서는 외부환경 변화에 대한 대응 수단인 전략을 요구하기 보다는 품질에 관한 일관된 일상적 의사결정 기준인 품질정책을 요구하는 것이 당연하다고 볼 수 있다. 반면에 기업의 경쟁력 강화를 향한 여행을 요구하는 MB 모델에서는 과거와 다른 새로운 활동방향인 전략을 앞세우는 것도 당연하다고 볼 수 있다.

실제로 조직 내 상위 개념으로서 경영전략이나 경영정책이 수립되면 다음 단계로는 이것이 하위 수준으로 전개된다. 앞의 표에서 보듯이 전략이 조직 수준(level)에 따라 기업전략, 사업전략, 기능전략의 3수준의 전략이 있다면(이장우, 1997) 정책도 동일하게 3수준으로 구분할 수 있을 것이다. 전략은 조직단위가 중요한데 비하여 정책은 상충적 관계 속에서의 판단을 내려야 할 리더의 가치관을 대변하는 것이다. 따라서 정책(방침)은 직급에 따라 사장방침, 중역방침, 부서장방침 하는 식으로 리더 중심으로 전개되는 것도 바람직하다.

다음으로 실행단계로 전개(deployment)되면 전략은 주로 기존 활동의 개선계획 또는 새로운 활동을 의미하므로 담당 조직별 중장기활동계획이 설정되고 그에 따라 연차별로 과제가 수립되어 실행된다. 즉, 전략은 전략수립주기에 맞추어 수정, 또는 신규 수립이 바람직하다. 전략수립 및 개정 방법으로서 주기적으로 수정해나가는 연동계획(rolling planning) 방식을 사용할 경우 전략은 매년 개정되거나 수립되기도 한다.

정책은 일상업무 수행과정에서 일상적 의사결정(daily decision making)을 해나가기 위한 게임의 룰이기 때문에 정책의 변화는 게임의 룰이 변하는 것을 의미한다. 따라서 정책의 변화는 게임의 룰인 규정, 절차(procedures)와 규칙(rules)의 변화를 의미하므로 정책의 변화는 관련된 절차와 규칙의 개정 작업으로 전개된다. 이러한 관점에서 보면 품질 시스템에 관련된 규정과 절차를 제정하고 그에 따라 업무를 안정적으로 수행할 것을 요구하는 ISO 9000(KFQ, 2002)이 맨 앞에 조직의 품질정책을 요구하는 것은 당연한 것이다. 정책은 어떠한 주기(interval)로 개정되는 것이 좋은지에 대해서 정답은 없으나, 조직이나 경영자의 가치관을 반영하는 것이므로 장기적인 경향이 있다. 경영환경이나 경영전략의 주요한 변화가 있거나 경영자가 새로 바뀔 때 정책도 따라서 변화될 수 있을 것이다.

MB 모델과 같은 수준의 모델이라고 할 수 있는 유럽품질상(EQA)에서는 초기모델에서는 “정책과 전략”을 범주 이름으로 설정하여 두 개를 동시에 요구하다가 최근 버전에서는(EFQM, 2013) 전략을 범주명으로 하고 그 세부항목에 정책을 포함시킨 것은 Schendel & Hofer 1979, 8-10)의 주장과 같이 정책 패러다임이 전략 패러다임으로 바뀌면서 광의의 전략 개념 안에 정책을 포함시킨 것으로 이해할 수 있을 것이다. 즉, 전략이 정책의 대체개념이라기 보다는 서로 다르며 보완적인 개념이기 때문에 전략과 정책 둘 다 요구한다고 이상할 것은 없는 것이다. 다만 MB 모델에서는 명시적으로는 정책에 대해서 언급하지 않고 있는데, 전략 개념 안에 포함시켜 요구하고 있는지 아니면 핵심 사항이 아니라고 보아서 요구를 안 하는 것인지는 불분명하다.

일본의 방침관리는 미국에서 정책 패러다임 시대에 만들어진 것으로서 처음에는 결과를 중시하는 목표관리(MBO)에 대비하여 과정을 중시한다는 의미에서 “policy 관리”라고 부르다가 일본말로 번역해서 방침관리라고 이름 붙인 것이다(Noumi, 1982). 그러나 시간이 감에 따라 정책 시대가 전략 시대로 바뀌고 실제로 방침의 내용이 전략 중심으로 바뀌면서 방침의 의미는 전략의 의미가 되어버렸다(Chung, 1986). 즉, 방침관리는 정책의 관리 제도가 아니라 전략의 관리 제도가 되어버리고 일본식 전략경영시스템 정도의 의미를 갖게 되었다.

정책에 대한 개념과 내용을 매우 잘 이해할 수 있는 자료는 Skinner(1969)가 제시한 생산정책에 대한 개념인데 그가 제시한 예가 <Table 2>에 주어져있다. 그는 생산관리의 여러 의사결정 분야에 걸쳐서 생산정책의 대안들을 제시했는데 기본적으로 의사결정 분야에서 서로 상충관계(trade-off)에 있는 의사결정 대안들이 존재하며 이러한 상충 관계 속에서 조직이 어느 방향으로 나가야 하는지를 결정하여야 한다고 하였다. 이러한 정책은 일상적, 반복적 의사 결정의 효율성을 높여주는데 기여하게 된다.

품질정책에 관한 사례나 관련된 내용은 ISO 9000을 인증받기 위하여 많이 조직들이 수행하므로 풍부하게 존재하나, 품질전략의 내용에 관해서는 기존의 문헌들이 거의 없다. 따라서 본 장에서는 품질전략의 내용이 무엇이 될 수 있는지를 알아보기 위하여 그 상위개념인 경영전략의 내용을 살펴보고 경영전략의 내용 중 품질에 관련된 부분을 발췌하여 품질전략의 내용에 대한 대안으로 제시하고자 한다.

경영전략의 내용은 전략수립의 3수준인 기업(그룹)전략, 사업전략, 기능전략에 따라서 달라진다. 여기서 기업전략이란 여러 개의 다양한 전략산업단위(Strategic business unit)로 이루어진 하나의 기업 또는 기업집단을 의미한다. 기업전략에 관한 문헌들에서 나오는 내용들을 기초로 3수준 전략별 주요 의사결정 내용을 종합하여 정리하면 다음 <Table 3>과 같다.

<Table 3>에서 보면 거시적 관점에서 사업들 간의 구성과 균형을 다루는 기업전략(corporate strategy) 수준에서는 품질과 관련된 내용이 많지 않아 보인다. 단, 기업 전체 측면에서 기업이 가지고 있는 이미지의 핵심 부분은 기업이 제공하는 제품이나 서비스의 품질이나 신뢰가 핵심을 이룬다. 특히, 전반적인 사회적 신뢰수준이 낮은(Fukuyama, 1997) 우리나라의 경우에는 신사업을 시작하거나 신상품을 출시할 경우 기업의 품질 이미지는 성공적인 시장 안착에 매우 중요한 영향을 미치는 것을 볼 수 있다.

사업전략(business strategy)의 내용에서 보면 제품, 고객과 시장, 품질 특성과 수준 결정 등 품질과 밀접한 관련을 보이는 내용들이 많다. 사업전략의 핵심은 어떠한 세분시장에서 어떠한 고객을 대상으로 어떠한 품질을 어떠한 가격에 제공할 것인지, 또 그것을 어떻게 달성할 것인지에 관한 것이다. 가격이라는 것도 결국은 품질과 그것이 고객에게 제공하는 가치에 따라 결정되는 것이기 때문에 품질은 사업전략의 핵심적인 부분이라고 볼 수 있을 것이다.

기능별 전략(functional strategy) 중 마케팅 전략인 4P(product, price, place, promotion)중 상품(product)의 핵심은 품질이다. 또한 마케팅 전략의 중요한 부분인 STP(시장세분화, 목표시장 결정, 상품차별화위치 선택) 전략에서 보았을 때, 고객 니즈와 공급 가능한 상품 중심으로 이루어지는 시장 세분화, 경쟁력과 사업의 추정 결과를 기반으로 이루어지는 목표시장의 선정, 목표시장에서의 경쟁자와의 경쟁우위와 차별화를 추구하는 포지션닝 등은 전부 품질을 기반으로 하고 있다. 특히, 포지셔닝은 여러 품질특성들 중에서의 선택을 핵심으로 하고 있다. 종합적으로 볼 때 품질은 마케팅 전략의 중심에 자리잡고 있다고 볼 수 있을 것이다.

기술전략의 핵심은 신상품의 개발/설계 및 그것을 가능하게 할 수 있는 기술의 관리이다. 신상품 개발은 기존의 상품과 품질특성이 다른 상품을 어느 정도의 목표원가에 만들어 내느냐를 의미하므로 품질은 기술전략에 있어서도 그 핵심에 놓여있다고 볼 수 있다. 생산전략은 공정설계와 생산관리를 통하여 제조품질(quality of conformance), 생산성, 원가와 납기를 어떻게 가져가느냐에 관한 것이다. 따라서 제조품질은 생산전략의 한 기둥을 차지하고 있다. 인사전략이나 재무전략은 품질과 직접적인 관계는 없다고 보여진다.

품질을 설계품질과 제조품질로 나누어 본다면, 기업전략이나 사업전략 수준에서의 품질은 양자를 합한 종합적인 품질과 관련된다고 볼 수 있다. 마케팅 전략과 기술전략에서는 주로 품질특성의 선택과 관련된 설계품질이 연관된다고 보여지며, 생산전략에서는 제조품질이 핵심이라고 볼 수 있을 것이다. 일반적으로 생각하는 생산의 하위개념으로서의 품질은 어디까지나 제조품질의 경우에만 국한되는 것을 볼 수 있다. 실제로 설계품질을 포함하는 품질은 상품의 핵심요소로서 제조수준 보다는 상위 개념으로서 기업수준, 사업수준, 여타 기능 수준 모두에서 중요한 핵심 요소임을 알 수 있다. 기업에서 품질 또는 품질부서의 위상이 종종 기업마다 편차가 큰데 이것은 그 기업에서 품질이 제조품질만을 의미하느냐 설계품질을 포함하는 종합품질을 의미하느냐에 따라서 달라짐을 알 수 있다.

전략의 핵심은 선택과 집중이라는 표현으로 말하여 지기도 하는데, 이것은 사업전략에 있어서 경쟁우위나 차별화 요소의 선택(또는 포지션닝)과 경쟁우위를 실현하기 위한 자원의 집중을 의미한다. 경쟁우위의 주요 대상 요소는 품질, 원가나 가격, 납기와 신속성, 서비스 또는 이러한 것들이 제공하는 종합적인 가치(예: 가격 대비 품질) 등이 되나 일반적으로는 품질이 그 핵심에 있다. 그러나 품질요소는 Garvin(1987)이 8가지 세부요소들을 제시하며 강조했듯이 하나의 단일 요소가 아니다. 품질의 여러 가지 요소를 품질특성(quality characteristics)이라 부르는데 여러 연구자들의 주장을 정리하면 다음 <Table 4>에 보이는 것과 같다.

Garvin(1987)은 특정한 제품이 모든 품질요소에서 우위를 갖는 것은 불가능하므로 어떤 품질요소에서 우위를 가질지를 선택하여야 한다고 한다. <Table 4>에는 자동차들의 경우 회사, 모델별, 또는 품질특성치별로 어떻게 경쟁우위 또는 차별화를 추구해 나가거나, 대응해 나가는지를 표기하였다. Garvin(1987)의 주장처럼 하나의 회사나 모델이 모든 품질 특성에서 우위를 추구하기 보다는 회사 전체로서 또는 모델별로 서로 다른 품질특성상의 경쟁우위를 추구해나가고 있음을 볼 수 있다.

결국 품질전략의 핵심은 어떠한 시장과 고객을 대상으로 어떠한 품질특성들을 갖는 상품들을 제공할 것인가에 관한 의사결정 및 그 실행과정이라고 볼 수 있을 것이다. 이것은 시업전략에서의 사업범위 결정과 경쟁우위/차별화 요소의 선택이고, 마케팅 전략에서의 STP 전략이 된다. 기술전략과 생산전략은 이러한 계획(목표품질/설계품질)을 실현하기 위한 구체적 실행수단이 되고, 기타 기능전략은 이것을 지원하는 역할을 담당하게 된다.

정책, 방침과 같은 용어는 ISO 9000에서의 품질방침, 방침관리와 같이 품질경영에서 자주 사용된다. 그럼에도 불구하고 실무에서 그 개념을 정확하게 이해하지 못하여 유사 개념인 전략과 구분되지 못하고 그것을 전개하는데 많은 혼선을 빗고 있다. 본 논문에서는 정책의 개념에 대해서 문헌적 고찰을 통하여 알아보고 그 관련 개념인 전략과 비교를 하였다. 또한 경영전략과 경영정책의 내용에 대한 고찰을 통하여 품질전략과 품질정책의 내용이 무엇이 될 수 있는지를 분석하였고 아울러 정책의 개념적 관점에서 품질정책의 내용적 대안에 대하여 제시하였다.