김인(2013)은 1991년부터 2012년까지 공공서비스 관련 연구 경향을 분석한 결과 공공서비스의 효과 또는 성과를 주제로 한 논문이 가장 큰 비중을 차지하고 있음을 확인하였다. 이 연구결과에 의하면 공공서비스를 주제로 한 연구의 접근방법은 경험적·실증적 연구가 64.5%로 가장 많고 실천적·처방적 주제는 27.8%에 그치고 있어 공공서비스 분야 연구방법의 편향성이 두드러지게 나타나고 있다. 또한 공공서비스 관련 연구의 주제로 가장 많이 다루어지고 있는 것은 서비스 효과성에 관한 연구이며, 공공서비스 기능별 분류에 따른 연구분야는 보건·의료 및 인적 서비스를 대상으로 한 연구가 가장 많은 것으로 나타났다. 공공서비스 연구에서 서비스 제공 결과에 해당하는 고객만족, 서비스 평가와 관련된 연구에 집중되는 경향은 최근까지 이어지고 있다. 2000년 이후 ‘공공서비스’를 주제로 하는 학술논문의 현황을 한국 학술지 인용색인(KCI)에서 검색한 결과는 표1과 같다.

분석결과 공공서비스에 대한 연구논문은 2000년부터 2021년까지 총 257편이 확인되었으며, 주된 연구주제는 공공서비스 고객만족에 관한 연구가 37.4%로 가장 많았고, 공공서비스 평가에 관한 연구(30.7%)와 공공서비스 개발 및 모델 연구(15.32%)에 대한 논문이 그 뒤를 잇고 있다. 이를 통해 연구자들이 공공서비스에 대한 고객만족도 측정과 공공서비스 평가 등 서비스 결과에 주된 관심이 있음을 확인할 수 있었으며, 이러한 결과중심의 연구를 수행하고 있는 경향은 김인(2013)의 연구내용과 일치하고 있다.

반면 공공서비스의 지속적인 혁신을 위한 서비스 개선에 관한 연구(7.8%)나 서비스 표준화 연구(1.6%)는 상대적으로 적은 수준임을 알 수 있다. 이와 같은 연구경향은 개별 공공서비스의 품질측정과 만족도 조사 등에는 유의미할 수 있겠으나, 공공서비스의 혁신 및 지속적인 발전을 위한 방향성 제시의 측면에서는 일정한 한계를 갖고 있다고 보아야 할 것이다. 또한 공공서비스 연구에서 고려되어야 할 관점은 개별 공공서비스에 대한 발전과 고객만족과 함께 공공서비스 전반에 대한 품질향상과 혁신의 관점에서 수행될 필요가 있다는 점이다. 이러한 연구의 필요성은 정부가 사회적 문제 해결과 국민의 삶의 질 향상이라는 어려운 문제에 대해 지속적으로 노력하고 있는 상황(강병준, 2018) 아래, 공공서비스 품질향상이 국민의 삶의 질 향상을 위한 핵심적인 정책도구임과 동시에 ‘국민이 생활 속에서 체감하는 공공서비스 혁신성과 창출’이 정부혁신의 주요방향 중 하나로 채택되어 공공서비스 품질관리에 대한 중요성이 확산하고 있는 환경에서 그 중요성이 더욱 두드러진다고 할 것이다. 특히 공공서비스 품질을 총괄하고 있는 중앙행정부처(행정안전부)에서는 공공서비스의 전반적인 향상을 위해 공공서비스 품질관리 방안을 지속적으로 모색해 왔으며, 다양한 공공서비스 간에 공통의 기준을 활용한 비교나 민간기업의 우수사례 벤치마킹을 통한 공공서비스의 지속적인 발전을 추구해 왔다는 점에서 공공서비스 전반을 대상으로 하는 품질경영시스템(QMS: Quality Management System) 도입 필요성이 대두되는 상황이라고 할 수 있다.

공공서비스 품질관리를 위한 TQM(Total Quality Management) 도입은 다양한 경영혁신 모델 도입을 통한 공공서비스의 지속적인 개선의 필요성에 의해 제기되었으며, 단순히 공공서비스 조직의 품질관리 강화뿐만 아니라 국가 경쟁력 강화를 위해 필요한 총체적 경영관리 전략으로 도입되었다(이용욱 외, 2014). 이러한 공공부문의 품질경영 도입과 관련하여 강병서 외(1998)는 공공부문 품질경영 추진을 위한 품질 플랫폼의 개념과 성공적인 품질서비스를 위한 모형을 제시하였다. 그리고 우정열 외(2001)는 ISO 9001:2000 / KS A9001:2001기반의 공공행정 부문의 품질경영시스템 구축모델 연구를 통해 품질경영의 8대 원칙을 공공행정 부문에 적합하도록 정의하고 공공행정 부문의 품질행정시스템 구축을 제안하였다.

그리고 이왕재(2005)는 행정서비스의 품질향상을 위한 ISO 인증제의 발전 방향에 관한 연구에서 ISO를 도입, 인증을 받고 이후 인증연장을 포기한 서울 중구청 등 4개 지자체의 사례연구를 통해 공공서비스 부문의 ISO 인증제도 도입과 발전을 위한 시사점을 제시하였다. 또한 조성민(2017)은 공공행정의 국제표준(ISO) 인증에 관한 연구를 통해 선진국 공공서비스 부문 ISO 도입사례와 우리나라 사례를 비교 분석하여 Gap을 도출하고 그 극복방안을 제시하였다.

또한 공공서비스 품질관리를 위한 체계 도입을 위해서는 공공기관의 특성을 반영한 제도 도입이 요구됨이 여러 연구를 통해 제시된 바 있다. 박중훈 외(2005)는 행정서비스 품질 제고를 위한 연구에서 조직의 행태변화가 수반되지 않는 ISO 인증제의 도입은 아무 의미가 없으며, 품질관리를 위한 프로그램의 도입에 관한 연구가 부족한 현실임을 지적하였다. 또한 박세정(1998)은 공공서비스 품질관리 시스템 도입의 필요성과 함께 고려되어야 할 공공분야 품질관리프로그램 도입의 실패요인으로 ① 공공서비스 품질관리 시행과 관련한 철저한 준비작업과 연구의 부족 ②공공서비스 운영에서 정부 행정체계의 경직성 ③정부 기관이나 지방자치단체가 시행하고 있는 품질관리 활동의 경직성 ④ 품질관리와 관련된 체계적인 교육부족 등을 제시하였다.

ISO 9001:2015(품질경영시스템)는 공공서비스 발전을 위한 신 공공 관리(New Public Management) 패러다임 아래 정부와 지방자치단체 그리고 공기업 등의 공공서비스에 도입되었으나, 인증을 받았던 여러 기관에서 인증연장을 포기하고 공공서비스 품질관리와 개선을 위한 프레임워크로 기능하고 있지 못한 상황이다. ISO 9001 도입과 인증이 당초 기대와 달리 공공부문에서 확산되지 못한 이유에 관해 이왕재(2005)의 연구에서는 ① 업무(특히 문서업무)의 추가적인 부담 ② 실무자의 빈번한 인사이동 ③ 부서장을 포함한 지도자의 의지결여 ④ 기존 제도와의 중복 ⑤ 소요경비의 우려 ⑥ 제도수용을 위한 조직풍토의 미성숙 등을 제시하였다.

ISO 18091:2019는 지방정부의 ISO 9001 적용 가이드라인을 제공하는 국제표준으로 지난 2019년에 발표되었다. 이 표준은 지방정부가 ISO 9001:2015의 요구사항과 시민 및 기타 관련 이해관계자의 요구와 기대에 부합하는 품질경영시스템을 이해하고 이행하기 위한 지침을 제공한다. ISO 18091:2019는 ISO 9001과 다음과 같은 차이점이 있다. 먼저 ① ISO 18091은 인증규격이 아닌 지방정부에서 ISO 9001을 도입하는 것을 지원하기 위한 가이드라인으로 제정되었다. 따라서 지방자치단체 등 기관에서 이 표준을 도입한다면 인증과 인증유지에 대한 부담이 상대적으로 적다고 할 수 있다. 또한 다양한 분야의 품질경영시스템에 적용되었던 ISO 9001과는 달리 ② ISO 18091은 그 대상을 공공서비스 분야로 정의하고 용어의 정의는 물론, 공공서비스 분야에 특화된 품질경영시스템의 구성과 내용을 제시하고 있다. 그리고 ③ ISO 18091은 품질경영시스템과 함께 통합품질경영을 위한 평가도구를 부속서에서 제시하고 있다. 이 평가 기준은 ⓐ 좋은 정부를 위한 제도적 발전 ⓑ 지속가능 경제발전 ⓒ 포용사회 발전 ⓓ 지속가능 환경발전 등 4가지 주제에 대하여 39개 평가지표를 제시한다. 이러한 평가도구는 ISO 18091이 품질경영시스템 운영을 통해 유엔의 지속가능발전목표(SDGs²⁾)와 공공서비스의 제공과 지속적인 혁신이 글로벌 아젠다 달성에 기여하는 구체적인 방안을 제시하고 있다고 할 수 있다.

또한 최근 기업경영은 물론 공공서비스 분야의 새로운 패러다임으로 부상하고 있는 ESG경영에 대응하여 국가기술표준원에서는 주요 국제표준을 환경(Environmental), 사회(Social), 지배구조(Governance)의 경영활동 수행 및 평가 대응을 위한 방안으로 제시하고, 이 중 ISO 18091은 지배구조(G) 중 윤리경영(G00), 조직구조(G01), 재무회계(G02), 이해관계(G03) 중 이해관계 세부영역에 해당하는 것으로 소개하고 있다.³⁾.

ISO 18091은 다음과 같은 측면에서 본 연구의 목적인 공공서비스 품질관리 프레임워크 설계에 활용 가능성이 크다고 판단된다. 첫째, 우리나라 공공서비스 중 수도, 통신, 교통 등 많은 대상이 공기업 등에 의해 지방정부를 대신하여 제공되고 있다는 점에서 ISO 18091에서 제시하는 다양한 공공서비스의 원칙과 요구수준 등은 우리나라 공공서비스 환경에 적용가능하다고 볼 수 있다. 둘째, 해당 표준은 공공서비스의 설계에서 제공, 성과관리 등 전 과정에 적용될 수 있는 원칙과 세부 요구사항을 제시하고 있는바, 이는 다양한 유형의 공공서비스에 대한 통합적인 품질관리 체계의 개발 요구를 충족할 수 있을 것으로 예상된다. 셋째, ISO 18091은 UN 지속가능발전목표(SDGs) 및 ESG 경영 등 미래 지향적인 글로벌 아젠다 달성을 위한 목적으로 개발되었는바, 이 표준의 활용은 공공서비스 품질관리 프레임워크가 향후 안정적으로 활용 가능한 체계로 설계되는데 이바지할 것으로 판단된다.

문재인 정부는 ‘국민이 주인인 정부’ 국정운영 목표 아래 지난 2018년 <정부혁신 종합 추진계획>을 발표하고 지속가능 한 정부혁신 추진을 위한 근거⁴⁾를 마련하였다. 그리고 이 계획의 핵심과제로 ‘범정부 공공서비스 품질관리 체계구축’을 선정하고 전 공공서비스 분야의 품질향상을 통한 공공서비스 혁신을 선언하였다. 해당 과제는 공공서비스 단계별(기획, 집행, 평가) 표준적인 품질관리 체계구축과 기관별 대표 공공서비스의 체계적 품질관리를 위한 ‘공공서비스 품질관리 계획수립’의 세부 과제로 구성되었다.⁵⁾ 본 논문의 주제인 공공서비스 품질관리 프레임워크는 이와 같은 정책과제 구현을 위한 목적으로 설계되었다.

공공서비스 품질관리 프레임워크 설계를 위해 기존 공공서비스 우수사례로부터 성공 요인과 시사점을 도출하였다. 분석대상으로 국가 품질상 수상기관⁶⁾인 서울특별시 송파구 시설관리공단(국가품질혁신상 서비스혁신부문 2018)과 한국전력기술(주)(국가품질대상 2016) 및 ISO 9001 도입으로 특허사무 업무혁신을 이룬 특허청 등 3개 기관을 선정하였다.

본 연구에서는 공공서비스 품질관리 프레임워크를 품질관리 원칙과 가이드라인, 실행도구로 구성되어 공공서비스의 실행과정의 이슈 도출, 운영수준의 평가 그리고 지속적인 개선이 가능하게 하는 체계로 정의하였다. 이 프레임워크의 구성요소를 아래 [그림 7]과 같이 제시한다.

본 연구에서는 공공서비스 전반의 품질관리와 지속적인 품질개선을 지원하는 체계인 공공서비스 품질관리 프레임워크 연구사례를 제시하였다. 개별 서비스에 대한 평가와 개선이 아닌 공공서비스 전체를 대상으로 하여 기존 연구결과와 공공서비스 표준화에 대한 국내·외 사례를 기반으로 한 관리체계를 설계하였다.

연구에서는 공공서비스 품질 관련 연구동향을 검토하였고, 공공서비스 품질경영 관련 이론연구와 실제 도입사례 그리고 공공서비스 품질관리 체계의 대안으로서 ISO 18091의 적용 가능성을 검토, 제시하였다.

본 연구에서는 공공서비스 품질관리 프레임워크 설계를 위해 지방정부의 ISO 9001:2015 구현을 지원하는 ISO 18091:2019의 개념과 체계를 활용하였다. 공공서비스 품질관리 프레임워크의 구성요소는 공공서비스 품질관리 원칙과 품질관리 영역을 정의하였고, 프로세스 접근법과 리스크 기반 사고를 내용으로 하는 품질관리 가이드라인 그리고 진단 체크리스트, 활동정의, 역할-책임 매트릭스를 품질관리 실행도구로 제시하였다.

본 연구는 국민 생활에서 공공서비스의 역할이 점차 증가하는 상황아래 공공서비스 품질관리 체계 개발에 대한 요구에 대응하기 위해 수행되었다. 이는 공공서비스 품질관리에 대해 주관부처인 행정안전부에서 이미 수행되어 온 여러 활동에 대해 이론적인 분석과 국제표준을 활용하여 실제 운영 가능한 품질관리 체계를 제시하였다는 점에서 연구의 의미를 찾을 수 있다. 2019년 본 연구에서 제시한 품질관리 체계와 주요 도구들에 대하여 공공서비스 제공을 담당하는 중앙 부처와 지방자치단체 공무원을 대상으로 한 교육이 진행되었으며, 행정안전부 주관 우수 공공서비스 사례에 대한 분석과 평가에 활용되어 연구결과의 실무적인 유용성을 확인한 바 있다. 또한 본 프레임워크는 향후 다양한 공공서비스 분야별 적용을 통해 공공서비스 전반에 대한 품질관리 활동 강화와 품질수준 개선을 위한 도구로 활용될 것으로 예상된다.

학술적 관점에서 본 연구는 공공서비스 품질관리에 대한 그동안의 주요 논의를 종합하고 특히 공공서비스 품질관리에 대해 국제표준인 ISO 18091:2019를 최초로 활용한 사례라는 점에서 의의를 찾을 수 있다고 판단된다. 그리고 그동안의 공공서비스 관련 연구가 고객만족, 공공서비스 평가 등 주로 서비스 제공 결과에 집중되고 있는 상황에서 공공서비스의 품질관리, 표준화 등에 관한 연구의 필요성을 제시하였다는 의미를 찾을 수 있다. 아울러 본 연구에서 제시한 공공서비스 품질관리와 개선을 위한 실천적 대안이 공공서비스 제공 현장에서 활용된 다양한 사례연구 등 향후 해당 분야의 연구를 위한 가능성을 제시하였다는 점에도 의미가 있다고 생각된다.

본 연구는 공공서비스 품질관리를 위한 프레임워크 설계사례를 제시하고 있다. 공공서비스 품질관리 프레임워크라는 새로운 체계의 개발을 위한 연구활동으로서 일반화된 국제표준을 활용하여 보편적인 품질관리의 기준과 도구를 개발하는 탐색적 연구의 성격을 갖고 있다. 따라서 양적, 질적인 데이터를 제시한 체계와 도구의 타당성과 신뢰성에 대한 논거를 제시하고 있지 않다. 이에 대해서는 향후 다양한 사례연구를 통해 보완되어야 할 것으로 본 연구의 한계라고 할 수 있다. 또한 공공서비스 전반을 대상으로 한 품질관리 체계의 개발이라는 실무적 요구로 개발된 체계인 만큼 유형별 공공서비스의 다양한 특수성이 반영된 서비스별 품질도구의 적용방식이나 유형별 체크리스트 개발 등은 본 연구의 범위에 포함되지 않았다.

본 연구에서 제시하는 공공서비스의 품질관리 체계는 우리나라 정부 기관과 일부 민간이 참여하고 있는 공공서비스 공급자를 활용 주체로 하고 있다. 또한 공공서비스 분야 국제표준인 ISO 18091:2019의 개념과 체계를 활용하고 있어 다양한 유형의 공공서비스에 활용하여 공공서비스의 설계와 운영, 평가 그리고 지속적인 개선까지 전 주기에 적용한 결과의 동등비교가 가능하다. 이러한 연구결과는 공공서비스 유형 별 품질 비교와 시사점 도출을 위한 추가적인 연구의 가능성을 제시한다. 또한 최근 공공서비스 품질에 대한 연구자들의 관심이 증가하고 있는 상황에서 공공서비스의 고유한 모델 개발과 적용연구는 물론 상대적으로 서비스 표준화, 서비스 개선 등 품질관리 활동이 활성화되어 있는 민간 서비스 분야와의 비교연구는 공공서비스의 품질개선을 위한 학술적 기반을 확장하는데 기여할 것으로 예상된다.